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    • 山东省财政厅文新三巡视员:全面深化管理 助推项目落地

    • 时间:2016-08-19 16:02:52

    • 山东作为我国的经济大省,PPP改革全面推进、步稳蹄急,一大批好项目加速落地,取得了重要的阶段性成果,不少方面都走到了全国前列。截至2016年6月底,山东全省纳入全国PPP综合信息平台的项目1024个,投资总额9823亿元,项目数、投资额均居全国第二位。

       

      在“2016第二届PPP融资论坛”上,山东省立足实际,精心筛选出11个规范程度高、可操作性强、开发价值大的PPP项目,通过论坛进行广泛推介。借此机会,本刊记者采访到了山东省财政厅文新三巡视员

       

      采访中,文厅长详细介绍了山东省PPP工作的开展情况,并提出,下一步山东省将重点围绕全面深化管理这条主线,多措并举助推PPP项目落地,确保项目尽早发挥效益。

       

      记者:猫咪网站官方网站入口了解到,截至2016年6月底,山东全省纳入全国PPP综合信息平台的项目1024个,投资总额9823亿元,项目数、投资额均居全国第二位。优异成绩的取得背后,一定是有一系列好的政策和制度在支撑。请您介绍山东省为更好地开展PPP工作,有哪些好做法、好经验?

       

      文新三:推广运用PPP模式,是公共基础设施投融资和公共服务供给机制的重大创新,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新,对推进供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,推动大众创业、万众创新,培育经济发展新动能,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生都具有重要意义。

       

      山东省委、省政府对这项工作高度重视,2015年省委十届十二次全会和今年省十二届人大五次会议均作出专门部署,姜异康书记、郭树清省长多次作出重要指示、提出明确要求。在财政部等中央部委的强力推动、指导支持下,在各级各有关部门和社会各界的密切配合、共同努力下,我省推广运用PPP模式取得了重要的阶段性成果。

       

      刚才你也提到了,截至2016年6月底,山东省储备并纳入全国PPP综合信息平台的项目1024个,概算投资额9823亿元,项目数、投资额均居全国第二位;通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目300个,概算投资额2775亿元;已签约项目161个,概算投资额1238亿元;其中131个项目已开工建设。在工作推进中,山东注重突出“机制、规范、创新、落地”,做到四个坚持,逐步形成了一套完整系统、独具特色、行之有效的可复制、可推广的做法:

       

      (一)坚持机制为重,着力营造良好发展环境。机制管长远、促规范,是PPP持续健康发展的重中之重。为积极培育良好环境,形成协同配合、迅速展开、长效推进的合力,山东注重建立健全四个机制:

       

      一是组织领导机制。按照省政府部署要求,有关部门密切配合,建立了财政、发改、人行等部门积极参与的联动配合机制,共同解决PPP推进中的难题。各市县积极跟进,普遍建立了政府主导、财政协调、部门配合的组织领导机制。

       

      二是监督管理机制。省财政厅成立了由厅长任组长、多个处室负责人为成员的PPP工作领导小组,并报经批准专门设立PPP管理中心,与金融与国际合作处共同负责全省政策制定、协调推广和监督管理工作。多数市县设立专门管理机构,形成了上下联动、协同推进的监管机制。

       

      三是多方协作机制。积极与金融机构、咨询机构、科研院所、新闻媒体等建立长期合作机制,营造了多方协作、联动配合、全面推进的良好局面,凝聚起“政府+企业+中介+金融+舆论”强大推力。

       

      四是项目开发机制。紧紧围绕经济社会发展规划,注重高点定位、高标起步,精心储备了一批关乎民生的大项目、好项目,建立起覆盖省、市、县三级的项目库,并通过实行分类管理、规范项目流程、细化工作标准、强化督导检查、推进信息公开,初步形成了权责清晰、标准明确、流程完整、信息共享的项目开发机制,为山东PPP健康有序发展奠定坚实基础。

       

      (二)坚持规范为本,全面严格加强项目管理。规范是PPP项目成功运作的根本。山东注重从理念引导、制度建设、专业管理、信息公开等方面入手,做到四个规范,切实提高项目运作质量。

       

      一是以科学理念引导规范。为从源头上理顺PPP管理,我省严格按照国务院和财政部有关规定,牢牢把握PPP模式的基本原则、内涵特征、运作机理、关键环节,并借助中国财政学会PPP专委会、上海国家会计学院等“外脑”,有重点分层次地组织政府部门、咨询机构、金融机构、实体企业等进行培训,切实提升了社会各方的认识水平和实操能力。针对部分不规范运作的PPP项目,紧紧抓住PPP项目核心要素,从正反面制定了判别真假PPP项目“五字原则”和“十个防止”,引导各方树立科学理念,营造了PPP规范发展的社会氛围。

       

      二是以规章制度约束规范。为强化顶层设计,以省政府办公厅名义印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,明确了PPP管理的基本要求和长远规划,为全省推广PPP模式提供重要遵循。为规范项目操作流程,制定了物有所值评价和财政承受能力论证指引及报告模板、操作指南、合同指南、业务操作手册等制度办法,形成了直观的PPP全生命周期管理流程图,继续规范和细化项目实施流程。通过上述措施,逐步健全PPP财政管理制度体系,用制度规范运作,用规范保证质量。

       

      三是以专业管理强化规范。各级积极设立PPP管理机构,配强专业管理队伍,让专业的人办专业的事。省级和市县还通过政府采购选聘咨询服务机构,为PPP项目运作提供专业咨询,实现了全过程指导、全方位参与、全周期管理,营造了专业支撑、学干结合、规范操作的良好氛围,提高了各方面实操能力。

       

      四是以信息公开倒逼规范。以财政部PPP综合信息平台为载体,充分利用大数据手段,动态跟踪项目实施进度,及时更新完善项目信息,定期通过微信、网站、现场发布等多种渠道向社会公开,加大信息与资源共享,严格按程序公开采购社会资本方,尽可能避免出现资源与信息不对称、社会资本竞争不充分等问题。同时,建立完善项目库“能进能出”机制,对通过信息反馈并经核实确不符合PPP要求的项目,实行严格退库管理,切实做到以信息公开倒逼规范运作,以共建共享提升项目质量。

       

      (三)坚持创新为魂,积极拓宽融资合作渠道。PPP是融汇商业模式、合作机制、融资渠道的复合物,创新是PPP实现要素互通、资源共享、利益融合的灵魂。为此,山东瞄准PPP项目融资这个关键环节,积极创新三个渠道,推动财金政策结合、产投融结合、政银企结合,实现激励相容、共担共赢。

       

      一是创新利益融合渠道,设立运作PPP发展基金。为缓解PPP项目融资难题,提高PPP项目融资的可获得性,山东省政府率先在全国设立了PPP发展基金,去年首期已募集到位400亿元,并争取用2~3年时间,吸引各类资本1120亿元,最终达到1200亿元规模。目前该基金进入了实质操作阶段,已参股发起设立12只子基金,并与项目库中26个项目达成了初步合作意向,拟投资207亿元。随着这些项目逐步完成基金投资程序,相关投资也将陆续到位。通过社会资本先投、PPP基金跟投,较好实现了产业、金融等各类资本利益融合、形成合力。

       

      二是创新合作对接渠道,积极搭建融资服务平台。主动转变角色,与省金融管理机构和驻鲁各大银行、PPP发展基金建立联席会议制度,准确掌握金融机构的融资政策与需求,探索开发符合PPP项目融资特点的金融产品。为更好整合利用全省金融资源,帮助项目与资金精准对接,今年4月28日联合有关部门率先举办了政府和社会资本合作(PPP)项目融资推介会,一篮子推出成熟项目102个,融资需求558亿元,吸引了众多银行、专业投资机构深入合作。其中32个项目现场签约,完成融资136亿元,搭建起资源共享、覆盖全面的融资服务平台。举办PPP投融资高峰论坛,邀请金融界、学术界、实业界等各方专家,共同为山东PPP项目投融资支招献策,探索PPP投融资发展新路径。

       

      三是创新交流对话渠道,积极拓展国际金融市场。为推动更多项目“走出去”,进一步降低融资成本,猫咪网站官网最新充分利用财金对外交流平台,千方百计利用各种机会,主动对话PPP融资支持基金、英中贸易协会、香港贸发局、世界银行PPP业务局、全球基础设施基金、日本瑞穗银行、亚洲开发银行等国内外机构,筛选推荐优质项目,积极对接国际金融市场,进一步拓宽融资渠道,提高山东PPP国际影响力。目前,已有2个项目进入PPP融资支持基金备选,1个项目进入全球基础设施基金备选;并与世界银行、日本瑞穗银行、香港投资方达成多个合作意向。

       

      (四)坚持落地为要,多措并举加快项目实施。落地是影响PPP项目运作的基础和关键,也是检验PPP项目开发价值的重要标准。为打通PPP项目落地“最后一公里”,积极采取多种方式,加强资源整合,注重凝聚“推介、政策、督查”三个合力,推动项目加快实施落地。

       

      一是加大招商推广,形成推介合力。各级通过门户网站、新闻发布、现场推介等多种方式,及时向社会推介优质PPP项目。其中,仅省财政厅就联合市县政府、专业机构集中推介了六批375个重点项目,现场签约62个项目。筛选推出两批69个省级示范项目,并以示范项目为标杆,积极复制好经验好做法,探索形成了“宁阳模式、嘉祥样板、禹城经验、菏泽速度、博山做法”等典型,带动各地储备运作了一大批运作规范、落地迅速的PPP项目,形成了“推介先导—示范推广—样本复制—全面开花”的新格局。

       

      二是强化正向激励,形成政策合力。为鼓励引导项目加快落地,研究制定了PPP项目奖补资金管理办法,由省级预算连续两年分别安排1亿元,重点对工作基础好、项目落地率高的市县以及示范项目、存量债务规范转化的项目加大奖补力度,统筹用于项目前期费用,支持加快项目实施进度,提高项目运作的科学性和规范性。积极推动各地落实财税、金融、土地等政策,形成了“促落地”的政策合力和正面导向。

       

      三是注重多元监督,形成督查合力。为及时了解项目进度,督促实施机构加快实施,积极通过日常督促、统计通报、定期督查、第三方绩效考评、公众反馈等方式,及时通报项目进度、存在的问题、整改措施,建立起覆盖全面、上下贯通、信息共享、评督结合的项目管理制度,形成了多元督查合力,督促项目加快实施进度。截至目前,我省入库PPP项目落地率为40.8%,69个省级示范和国家示范项目全部开工建设,落地率达100%;161个签约项目中民营资本参与率为51%,投资额675亿元。

       

      记者:文厅长,猫咪网页地址多少了解到近段时间,各方对PPP规范运作有些争论,甚至出现了一些伪PPP项目。本次论坛上,财政部史耀斌副部长和金融司孙晓霞司长在讲话中都提到,目前PPP模式推广中存在着部分项目实施不规范等问题。山东在PPP管理方面比较规范,是如何规避这些问题的?

       

      文新三:PPP涉及面很广,专业性很强,是一项复杂的系统性工程。总体上看,PPP改革只有两年多的时间,仍处在探索阶段,无论在制度设计上,还是项目管理上,还存在一些薄弱环节和不完善的地方。为避免出现不规范或伪PPP项目,山东省坚持科学理念先行,坚持问题导向管理,刚才我讲了,从正反面探索形成了“五字原则”和“十个防止”,切实在规范PPP项目运作上狠下功夫,提高项目运作的规范性和科学性。

       

      在正面引导上,制定了五字原则,即:

       

      一是适用领域要“准”。严把PPP项目“入口”关,在项目适用领域界定上,严格限定在符合中央和省委、省政府有关文件规定的能源、交通运输、市政工程、水利、环保、医疗、卫生、养老、教育等基础设施和公共服务领域。

       

      二是合作期限要“长”。PPP项目合作期限一般不能低于10年,最好在20~30年左右。只有合同期限足够长,才能充分发挥市场机制作用,更好激发社会资本的技术与管理创新能力,提高公共服务供给效率和质量,才能保证参与方获得合理利润,兼顾公共利益和商业价值,实现政府和社会资本合作目标。

       

      三是实施主体要“明”。代表政府方的实施主体仅限于各级政府或政府授权的实施单位,社会资本方则是已建立现代企业制度的企业法人。一方面,政府作为公共服务购买者,与社会资本方是平等的民事主体,履行合同权利义务。另一方面,政府作为公共事务管理者,承担起宏观规划、采购、管理、监督等行政管理职能,确保到位、不缺位、不越位。

       

      四是评价论证要“实”。综合运用定性定量相结合的方法,合理界定PPP项目的财政支出责任,加强政府财政承受能力论证,防止变相融资,严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现,避免形成政府隐性债务,有效防范和控制财政风险。

       

      五是合同管理要“细”。认真遵循“依法治理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平效率、兼顾灵活”六大原则,不断规范完善合同条款,特别是对权利义务、利益共享、风险分担、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心条款作出明确规定,为各方“按合同办事”奠定坚实基础。

       

      在负面管理上,为避免出现运作不规范的甚至伪PPP项目,制定了“十个防止”:

       

      ①防止变相融资。严禁打着PPP名义进行纯粹的项目融资,坚决防止通过保底承诺、回购安排、明股实债、明股实贷等方式吸引社会资本。

       

      ②防止混淆投资主体。坚决防止银行、基金等金融机构直接作为社会资本方参与PPP项目,坚决防止本级政府融资平台公司及控股的国有企业作为社会资本方或政府方以PPP名义进行变相融资。

       

      ③防止固定回报承诺。坚决防止不经合理财务测算,为解决融资困难给社会资本兜底承诺;坚决防止不依托公共服务绩效评价结果支付对价,而以固定回报承诺吸引社会资本。

       

      ④防止适用领域失偏扩大。坚决防止将纯商业开发类项目与公共服务PPP项目随意打包捆绑, 坚决防止以土地等为兑换条件变相提高社会资本回报率。

       

      ⑤防止交易边界模糊。坚决防止政府和社会资本方权利义务、风险收益等边界不清晰,导致风险向政府倾斜,社会买单成本过高,出现资本暴利;坚决防止过于压低社会资本回报空间,导致社会资本无利可图。

       

      ⑥防止合作期限过短,缺少运营环节。坚决防止合作期限不足10年甚至更短,坚决防止以BT、BLT、BTO或其他加强版BT等方式替代;防止回报机制不明晰或者混淆使用。

       

      ⑦防止政府监管缺位。坚决防止政府一甩了之,社会投资者出现经营危机,影响公共服务不能正常运转时,防范政府部门撒手不管、缺乏应急措施;坚决防止在不同区县、不同地区的同一类型项目,盲目竞争、因标准不统一导致价格、收费混乱。

       

      ⑧防止采购社会资本方“唯钱论”。对社会资本的采购不能只看重资金实力,而应选择既具备融资能力,又兼具技术水平、运营能力且信誉好的投资者。坚决防止靠私人关系搞PPP,仅把PPP项目当作概念炒作而成烂摊子。尽可能少采取单一来源采购方式,需要采用的要充分说明理由。

       

      ⑨防止超出财政承受能力红线。防止一窝蜂盲目上马项目,超出当地财政的承受能力,严守每年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支持比例不超过10%的红线。

       

      ⑩防止出现物有所值评价和财政承受能力论证形式化。坚决防止明显不适宜PPP模式或者采用PPP模式成本效率达不到最优、产出不明确、绩效不明确的项目,由于政府领导意志而授意咨询机构变通方式通过,导致评价论证不客观、风险收益不对等。

       

      记者:此次PPP融资大会,山东省有10余个项目参加推介会,涉及养老服务、城市建设等多个领域,总投资额200多亿元。请您对此次项目推介情况作简要介绍。

       

      文新三:这次财政部PPP中心和上海金融业联合会共同举办第二届PPP融资论坛,对猫咪网站官方网站入口来讲,既是一次难得的“PPP融资”盛宴,又是一次学习先进理念、开展融资推介的难得机遇,为政府、金融界、实业界、学术界等搭建了一个覆盖全面、信息互通、资源共享的平台。

       

      为此,山东省立足实际,优中选优、精心筛选出11个规范程度高、可操作性强、开发价值大的PPP项目,通过论坛进行广泛推介。这11个项目总投资额265亿元,融资需求约134亿元,涉及市政工程、养老、片区开发、生态建设和环境保护、交通运输、科技等领域。分别是:济宁市泗水县泗河流域源头综合治理与生命科技生态文化圈项目、菏泽市高新区热电联产集中供热项目、济宁市任城区山东智慧城市产业园建设项目、淄博市博山姚家峪生态养老中心项目、枣庄滕州市城市新空间一期项目、东营市东营港广利港区防波堤航道项目、烟台蓬莱市智慧健康养老服务项目、泰安市宁阳县文庙历史文化街区项目、威海荣成市固废综合处理与应用产业园项目、聊城市茌平县金柱盛世千岛山庄生态养老项目、菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目。之所以选择这11个项目,主要基于以下几点考虑:

       

      一是投资体量较大,整体推进顺利。这些项目投资体量较大,投资额均在3亿元以上,部分项目近百亿元,都是当地政府重点打造的项目。这些项目经过前期广泛招商和公开采购,全部确定了社会资本方,平均落地周期6.4个月左右。目前项目公司多数已完成工商登记注册,并进入开工建设期,整体推进顺利。

       

      二是交易结构完整,投资风险可控。这些项目前期准备都比较充分,科学设计了涵盖“程序、服务、收益、土地、股权、融资”等方面的交易结构,投融资结构清晰合理。特别是社会资本方具有较强的产业运营、市场预测、财务控制、风险管理能力,商业模式比较成熟,市场开发潜力较大,作为融资方的银行、财务投资者的基金,预期风险可控。

       

      三是回报机制健全,预期收益平稳。推介的项目中,属于“使用者付费”方式的,涉及的都是供热、养老等领域,社会需求持续稳定、收费机制比较成熟、价格调整机制相对灵活,社会资本能够获得相对稳定的现金流和合理的收益。属于“政府付费”方式的,涉及的政府支出责任都已纳入同级政府年度预算和财政中长期规划,由政府依据公共服务的绩效评价结果向社会资本方支付相应对价,能使社会资本获得合理的利润。

       

      四是合同管理完善,项目操作规范。这些项目都通过了物有所值评价和财政承受能力论证,编制了完善的实施方案,形成了比较完备的合同体系与制衡机制,为银行、基金等金融机构融资奠定了良好基础。

       

      猫咪网站官方网站入口希望通过这次论坛,一方面,及时了解整个金融行业对PPP项目的融资政策与需求,帮助11个项目精准对接各类金融机构,积极寻找合作机会;一方面,准确掌握全国PPP改革顶层设计、行业发展动态和趋势,为下一步调整优化财政引导政策,推动PPP项目规范持续健康发展奠定基础。

       

      记者:在完成2016年上半年卓有成效的工作之后,下一阶段山东省在PPP工作上的发展计划将是怎样的?

       

      文新三:2016年7月7日,李克强总理主持召开了国务院常务会议,专题研究部署推进PPP工作,提出了今后要重点抓好四项工作,为各级推广PPP提出了新要求。财政部PPP领导小组组长、副部长史耀斌强调,要靠“法”、靠“规范”、靠“引导”来加快推进并规范PPP。本次论坛上,史部长又在讲话中明确要求各级要不忘初心,坚定不移地把PPP改革推向深入,为猫咪网页地址多少指明了今后努力的方向。从PPP发展趋势看,“促落地、强管理、出效益”将是今后一个时期PPP工作的主攻方向。下一步,山东将重点围绕全面深化管理这条主线,强化制度政策保障,完善项目管理体系,创新融资服务平台,多措并举助推项目落地,确保项目尽早发挥效益。

       

      (一)以建章立制为保障,加快健全制度体系。坚持“操作规范”导向,进一步研究制定咨询服务、项目库管理、绩效评估、风险管控、融资支持等全生命周期管理的具体制度政策,探索形成简便易行的实施细则,建立更加清晰完整的制度架构,逐步健全PPP方面财政管理制度体系,用制度规范项目运作,确保项目实施质量。

       

      (二)以融资支持为重点,积极搭建融资服务平台。管好用好财政奖补资金,探索建立动态财政补贴机制,并逐步将财政补贴等支出分类纳入年度预算、中期财政规划。充分发挥财政政策引导作用,积极搭建PPP投融资综合服务平台,帮助PPP项目精准对接银行、PPP融资支持基金、山东PPP发展基金。积极推荐优质PPP项目,主动对接香港资本、日本瑞穗银行、世界银行、全球基础设施基金等,帮助成熟PPP项目“出海远航”,开拓国际金融市场,加快构建涵盖股权投资、信贷、保险、基金等多层次、全方位的PPP融资市场,进一步降低融资成本,着力解决PPP项目融资问题。

       

      (三)以规范管理为主线,切实保障项目质量。严格项目入库管理,建立健全项目“能进能出”机制,严把项目“入口关”“过程关”“出口关”,切实提高入库项目质量。积极开展项目督查,积极采取网上跟踪、定期督查、第三方评估等多种形式,动态跟踪项目进度,多措并举加快项目实施,助推项目落地,确保项目执行质量。积极开展项目示范,以示范为标杆,以规范促运作。坚持问题导向,严格按照“十个防止”,及时解决项目运作中存在的不规范问题,切实提高项目运作的规范性和科学性。

       

      (四)以资源共享为目标,加强信息平台建设。重点打造PPP综合信息平台,积极开发PPP综合信息平台个性模块充分利用互联网、大数据手段,动态更新项目信息,加强信息分析运用,深入挖掘和动态收集各类有价值的信息,更好指导项目建设,为跟踪项目进度、进行科学决策提高参考。加快推进专家库和项目库建设,进一步加大信息公开力度,推动PPP项目信息充分公开和共享,为强化项目全生命周期管理奠定基础。

       

      (五)以培训推介为抓手,积极营造良好氛围。坚持业务培训与项目实践相结合,综合运用多种形式,重点加强操作管理培训,锤炼专业人才队伍。积极创新推介渠道,充分调动市县积极性,探索建立“县级载体+市级推介+省级指导”的推介模式,进一步加大推介力度,丰富推介内容,提升推介层次,推动由单纯的“招商推介”向深层次“招商推介+融资推介+综合服务”转变,并通过专家论坛、学术研究、出版书籍等方式,探索建立“理论研究+操作指引+典型案例”,探索形成在全国有影响力的“山东经验”,切实提高PPP公众知晓度和社会影响力,积极营造良好的社会氛围。


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